Elektrik Sektöründe Serbestleştirme: SONUN BAŞLANGICI
Steve THOMAS
Giriş
Dünya bankası sonunda elektrik
endüstisinin özelleştirilmesi ve
serbestleştirilmesi konusunda
“Tek-Kalıp-Herşeyi-Karşılar” politikasının
iddia edildiği gibi kusursuz
bir çözüm olmadığını itiraf etmeye
başlıyor. Haziran 2004’te Dünya
Bankası Şef ekonomisti Francois
Bourguignon ”son yıllarda özelleştirmenin
potansiyel karları üzerinde
muhtemelen bazı mantıksız coşkular
vardı”¹ şeklinde itirafta bulunmuştur.
Başkan James Wolfenson
da Washington Uzlaşması’nın²
(kurumsal sektörlerin özelleştirilmesi
ve serbestleştirilmesi için yol
açan 1989 yılındaki uluslararası
anlaşma) yıllardır ölmüş durumda
olduğunu söylemiştir.³ Bunun ne
kadar gerçek olduğu ve özünde
değişimin uygun karşılandığı veya
mevcut gerçeklere pragmatic tepki
olup olmadığı açık değildir.
Steve THOMAS
Dünya Bankası’nın kabul ettiği
gibi elektrik özelleştirmesi şu anda
yaygın olarak kabul görmemektedir.
Ayrıca, elektrik sektöründeki
yabancı yatırım ABD’deki gibi tamamen
durmuştur ve Avrupa’daki
elektrik kuruluşları sadece gelişmekte
olan ülkelerde değil aynı zamanda İngiltere gibi güvenli
çevrelerde de yabancı yatırımlarda
olan büyük miktardaki kayıplarından
kaynaklanan yaralarını tedavi
etmeye çalışmaktadırlar. Böylece,
bir çok durumda özelleştirme politik
olarak ve pratikte önemli (uzun
vadeli) bir seçenek değildir.
Elektrik sektöründe rekabetin en
yüksek sesli savunucularından
olan Avrupa Komisyonu (AK)
rekabet hakkında büyük konuşur,
fakat onun (AK) davranışları
markete olan güvensizliğin ve
planlamaya güvenin ve özel sektör
oligopolünün sesidir. 2003 yılında,
AK rekabet konusunda çok daha
güçlü gereklilikler içeren yeni bir
Elektrik Yönergesi (Electricity Directive
– EC/2003/54/EC) yayımladı.
Ancak, elektrik enerjisinde
arz güvenliği konusunda önerilen
yönergesi (COM/2003 740 final)
hükümetlere eski planlama işlevlerinin
çoğunu yeniden empoze
etmektedir. Aynı zamanda bu
yönerge, hiç bir gerçek serbest
pazarın garanti edemeyeceği
fiyat, kalite ve erişilebilirlik konularında
hükümetlere zorunluluklar
getirerek elektriği “genel ekonomi
çıkarlarının hizmeti” olarak tasarlamıştır.
Bunula birlikte, rekabet ve elektrik
arzının birbirine karışmadığı
bu açık tanımlama reformların
ortadan kaldırılması için gürültü
anlamına geliyor olarak görülemez..
Bu düşünceyi özendirmeye
devam edecek bir çok verilmiş
hak bulunmaktadır. Danışmanlar
serbest piyasanın tercih edilmesi
için hükümetlere öğüt vermeye
devam edeceklerdir. Coopers&Lyband
1990’ların ortalarındaki kötü
şöhretli “Dünya Turu”nda 1990
yılındaki İngiltere reformlarına
çok yakın bir modelin değişik ihtiyaçları
olan Brezilya, Ukrayna ve
Kolombiya gibi ülkeler için uygun
olduğu sonucuna varmıştır. Petrol
şirketleri doğal gaza ulusal petrol
arzı ile yer değiştiren güvenli uzun
dönemli pazarlar buluyorken, mal
ticareti yapan şirketler oynamak
için yeni bir ürün olarak elektriğin
geleceğini bulmuşlardır. IMF gibi
uluslararası finans kuruluşları,
hükümetlerin kendilerine olan
borçlarını ödemeleri için gelir
üretmedeki ana araçlardan biri sinden vazgeçmeleri için gönülsüz
olacaklardır.
Serbest ticaret lobisi GATS (General
Agreement on Trade in Services)
aracılığı ile kendi düşüncelerini
de dile getirmektedir. ABD ve
AB gibi gelişmiş ülkeler veya ülke
grupları, gelişmekte olan ülkeler
üzerinde elektrik sektörlerini yabancı
yatırıma açmaları için geniş
kapsamlı baskılar uygulamaktadırlar.
Bu (GATS hükümleri), bir kere
yapıldıktan sonra reformlar ne
kadar kötüye giderse gitsin geri
dönülemeyecek bir taahhüttür.
Yukarıda tartışıldığı üzere, ABD ve
AB elektrik şirketlerinin halihazırda
gelişmekte olan ülkelerde yatırım
yapmak için fırsatları yoktur, fakat
bu gelecek için bir seçenektir, eğer
sektör kapatılamazsa hükümetler
piyasaya giriş ve çıkışı kontrol edemeyecekler
ve arz-talep dengesini
sağlayamayacaklardır.
Uluslararası finans kuruluşları,
kredileri için özelleştirme gereğini
getiren şartlarını durdursalar bile,
ulusal hükümetler Dünya Bankası’nın
raporlarını okuyacaklar ve
kamu mülkiyetindeki tekel şirketleri
aşağıladıklarını görecekler, ve bankanın
finansal desteği ile özelleştirilen
şirketlerinden övgü ile söz
ettiklerine inanacaklardır.
Özelleştirmenin kamuoyu ile konuşma
sanatı gücü unutulmamalıdır,
öyle ki özelleştirme ve serbestleştirmeye
karşı durum güçlü olsa
bile kamuoyu halen destekliyor
olabilir. “müşteri seçimi”, “reformlar”,
“serbestleştirme”, “tekellerin
kırılması“, “piyasaların açılması“,
“özel sektör rekabetinin disiplini
ile tanışma”ya kim karşı olabilir?
“Merkezi planlama”, “kamu mülkiyetinde
tekeller” ve “hükümetin
düzenleyiciliği”ni kim isteyebilir?
Bu en azından üç soruyu açığa
çıkarır:
Dünya Bankası’nın mevcut konumu
nedir?
Serbestleştirilmiş rekabetçi elektrik
modeli neden çalışmaz?
Hükümetler elektrik sektörleri için
hangi politikaları izlemelidir?
Liberal Rekabetçi
Elektrik Modeli Neden
Çalışmaz?
1.1 “Düzenleyici Pazarlık“
Olmaksızın Özel
Şirketler Risklerle İlgilenmez
Liberalizasyonun en çekici sözlerinden
birisi yatırım riskinin
müşteriden alınıp özel sektöre
devredileceği idi. Eğer bir şirket
santral için yanlış teknoloji veya
yakıt seçerse, veya santralı zamanında
ve uygun bütçe ile tamamlayamazsa
maliyetin fazlalığı şirket
ortakları tarafından ödenecektir.
Bu, maliyeti en aza indirmek için
şirketlerin disiplin altına alınmasını
gerçekleştirecektir.
Eski tür elektrik kuruluşlarının
uzmanlık
ve piyasalar arasında sözleşmeler
olmaksızın ticari faaliyet
gösteren piyasalara ilgiye sahip
olduklarına inandıkları zamanlarda
kısa bir dönem için ticari çılgınlık
dönemi bulunmaktaydı. Şirketlere
38 elektrik mühendisliği inanan bu cesaretlindirici kuruluşlar planlama sürecinde olmayan ve
teşvik edilmeyen yeni santral yapabilirlerdi. Oysa, bu rüyanın sona ermesi
(ölümü) iki kelime ile özetlenebilir: Enron ve Kaliforniya.
Elektrik sektörü gibi yatırım maliyeti hakimiyetinde ve uzun süreli sektörde
gerçek olan şudur ki şirketler artık bilerek risk almazlar. Hiç kimse yatırım
yapmıyor, veya daha doğrusu satacakları enerjinin miktar ve fiyatını garantiye
almayan, çok güçlü olmayan ve muhtemelen sözleşmeye bağlı
olmaksızın hiç bir banka Milyar Dolarlık santral yatırımları için finansman
sağlamayacaktır. İngiltere’de, hükümet üretim ve perakende arzın birleştirilmesine
izin vererek bu gerçek karşısında diz çökmüştür. Böylece
İngilterede, minimum para akışı ile sadece aldatıcı olarak kalan toptan
satış piyasası atlanarak (by pass) kendi müşterileri için üretim yapan
şirketlerin hakimiyeti oluşmuştur.
İlgili şirketlerin gerçekte almış oldukları riski anlamadıkları açık olduğunda,
üretimde risk olmayan yatırımlar bile ekonomik felaketi kanıtlamıştır.
Kur riski, talep riski (talep arttığı gibi azalabilir de) ve siyasi risk (hükümet
bekleyemeyebilir ve elektrik tüketici fiyatlarının piyasa dışında oluşmasına
izin verebilir) güvenli yatırımları raydan çıkarmıştır ve satın alan iflas ettiği
zaman enerji satış sözleşmeleri kağıt üzerinde yazılmış bulunanın tersi
yöne dönebilir. Şirketlerin ortaklarına bu şirketlerin enkazı yoluyla ödeme
yaptırılıyorken tüketiciler bu hatalar için çok fazla ödeme yapmış olur. Ve
çalışanlar da bunu işleri ile öderler (işlerinden olurlar).
Eski “Düzenleme Pazarlığı“, bu konuda makul ve garanti edilmiş kar
seviyesine izin verilebilecek şirketin ulaşılabilir ve güvenilir enerjiyi teslim
etmesi için tek yoldur.
1.2. Rekabet bedava yemek değildir
Bir çok politika, rekabetin ekonomistler tarafından uydurulmuş "Bedava
Yemek" olduğu düşüncesine sürüklenmiş gibi görünür. Bir çok ürün için,
rekabetin maliyeti bir ürünü sağlamayı sürdürmek için rekabet eden
tedarikçi alanına sahip olmanın karı ile karşılaştırıldığında gerçekten
daha düşüktür, fakat elektrik için denge çok farklıdır. Rekabetin maliyeti
çeşitlidir ve genellikle çok yüksektir.
Belki en açık olan risk primi yatırım
üzerindedir. Ingiltere’de, yaklaşık
%6 düzenlenmiş iç karlılık oranı
olduğu durumda elektrik endüstrisinin
tekel kısmı yaşamını mutlu
bir şekilde sürdürür. Oysa, uzun
dönemli kesin hükümlere bağlı
satış sözleşmesi olan bir santral
için bile gereken iç karlılık oranı
en azından %15 olmalıdır. 1990
yılından bu yana İngiltere’de bir
çok santral yatırımının iç karartıcı
kaydı bu risk algılamasının yanlış
yola sapmaktan uzak olduğunu
işaret eder. Sermayeyi geri ödemenin
en büyük maliyetlerden
birisi olduğu durumda, santrallar
için küçük bir hayal gücü olduğunu
dikkate alır, eğer sermaye iki kattan
fazlaysa müşteriler ve çalışanlar
üzerine kalan bu ekstra maliyeti
geri kazanmak için rekabet olağan
dışı bir büyü ile çalışmak zorunda
kalacaktır.
Diğer maliyetlerin içinde piyasayı
kurmak ve işletmek için gereken
yazılımlar da dahildir ve belki de
İngiltere elektrik özelleştirmesinden
en çok kazanan kesim yazılım
geliştirme şirketleridir. Toptan
satış piyasalarını tasarlamak oldukça
büyük bir iştir. İngiltere’de
geliştirilmiş en karmaşık bilgisayar
programları paketi olarak açıklanan
İngiliz toptan elektrik satış piyasası
NETA’nın tasarımı ve uygulanması
5 yıl almıştır (beklenenden
daha uzun sürmüş ve daha fazla
bütçe gerektirmiştir) ve yaklaşık
maliyeti 2 Milyar $’dır. Tüketiciler
tarafından ödenmiş bulunan bu
devasa harcamaya karşın hala
önemli sorunlar bulunmaktadır ve
NETA için hala önemli harcamalar
devam etmektedir. Benzeri şekilde
perakende rekabetin kurulması ve
işletilmesini sağlamanın maliyeti
1,2 Milyar $’dan fazladır ve çok
fazla sorunları bulunmaktadır.
Perakende tüketicilerin rekabeti
pahalıdır. 1990 yılında küçük müşterilerin
rekabetine izin verilmeden
önce mesken müşterilerinin faturalarının yaklaşık
%5’i tedarikçinin maliyetlerini (faturalama,
sayaç okuma, vs) karşılamak için gidiyordu.
Şimdi bu maliyetlere pazarlama, tedarikçi değiştirme,
tedarikçi değiştirmeyi teşvik maliyetleri
de dahildir ve şu anda mesken tüketicilerinin
faturalarında tedarikçinin maliyeti %30 dolayındadır.
1.3. Elektrik Diğer Piyasa Mallarından
Farklıdır
Elektriğin özel nitelikleri her zaman bilinmektedir,
ancak neo-liberaller elektrik enerjisinin
de aynen diğer piyasa malları gibi pazarda
alınıp satılacağı sözünü veren serbestleştirmeyi
satmaktadırlar. Bunun bir illüzyon olduğu
şimdi açıktır, fakat elektriğin bu özel niteliklerini
yeniden tekrarlamak ve neden bunların piyasa
hizmeti ile uyumlu olmadığı değerlidir
1.3.1. Elektrik Enerjisini Depolamanın
Olanaksızlığı
Hemen tüm diğer ürünler depolanabilir. Bu
tüketicilere ve üreticilere talep ve fiyatta maksimum
seviyeye ulaşıldığında fiyatlar yüksek
olduğunda stoktan kullanarak ve fiyatlar düşük
olduğunda stokta biriktirerek kontrol olanağını sağlar. Depolama olanağı
olmaksızın, serbest piyasa, tüketicileri büyük fiyat dalgalanmalarına
karşı korumasız bırakacaktır ve fiyatları yükseltebilecek güce sahip olan
üreticilere büyük bir manipülasyon fırsatı verecektir.
1.3.2. Kesintisiz Olarak Talebi Karşılama İhtiyacı
Bir elektrik şebekesinde, tüm sistem çökmediği sürece talep tüm zamanlarda
tam olarak karşılanmalıdır. Üreticiler üzerinde bu seviyede kontrol
olmaksızın, sistem işletmecisi arz güvenliğini sağlamak üzere araçlara
sahip olamayacaktır. Serbest piyasa serbest giriş ve çıkışı gerektirir ve
üreticilerin ürünlerini pazara sunmaları zorunluluğunu gerektirmez.
1.3.3. İkame Olmaması
Bir çok ürün için, arz yeterli olmaz ise hazır ikame edecek ürün vardır
aksi halde fiyatlar çok yüksek olacaktır. Ikame eden ürüne geçme tehdidi
üreticiler üzerinde fiyat ve elde edilebilirlik disiplini olarak kendini göstermektedir.
Bir çok kullanımda elektrik için hazır ikame ürün yoktur ve
ikame etme olanağı olsa bile tüketiciler kullandıkları teçhizat tarafından
tek tedarikçiye bağlanmış kalırlar.
1.3.4. Çağdaş Toplumda Yaşamsal Rol
Çağdaş toplum, işlevlerini yerine getirebilmesi için tam olarak elektrik
enerjisinin güvenilir arzına bağımlıdır. Elektrik sisteminin çökmesini ani
ve ciddi ekonomik etkiler izleyecektir. Bir çok ürün için, pazardaki kısıtlar
ikame ürünler veya stoklarla karşılanabilir fakat hükümetler elektrik
sektörü çökmesi riskini üstlenemeyeceklerdir.
1.3.5. Elektrik Standart
Bir Üründür
Enterkonnekte bir şebekede,
elektrik bütün olarak standart
bir üründür. Diğer bir tedarikçiye
geçmek "daha iyi" elektrik sağlamayacaktır,
piyasalar tamamen
fiyata bağlıdır ve uzmanlıkları ve
pazarlık güçleri kadar daha ucuz
elektrik ile daha çok kazananlar
tarafından (büyük kullanıcılar)
istismar edilecektir.
1.3.6. Çevresel Etkiler
Elektrik enerjisinin çevresel etkileri
elektrik özelliklerinin geleneksel listesine
eklenmelidir. Elektrik üretimi
hava emisyonlarında anahtar rol
oynar ve iklim değişikliği ile ilgili
girişimler elektrik sektöründe (ve
ulaştırma sektörü) odaklanmalıdır.
Piyasa gerekli emisyon azaltmalarını
yerine getiremeyecektir ve piyasa
mekanizmaları, kullanılması
gerekecek araçların çoğundan daha iyi bir cevap değildir.